Kayıtlar
Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun, GDO'lu ürünlerle ilgili yönetmeliğin bazı maddelerinin yürütmesinin durdurulmasına yapılan itirazı kabulüne ilişkin kararının gerekçesi belli oldu.
Bazı sendikalar, dernekler ve vatandaşlar, 26 Ekim 2009 tarihli "Gıda ve Yem Amaçlı Genetik Yapısı Değiştirilmiş Organizmalar ve Ürünlerinin İthalatı, İşlenmesi, ihracatı, Kontrol ve Denetimine DairYönetmelik"in iptali ve öncelikle 11. ve 20. maddelerinin yürütmesinin durdurulması istemiyle Danıştay'da ayrı ayrı dava açmıştı.
Danıştay 10. ve 13. Daireleri Müşterek Heyeti, yönetmeliğin GDO'lu ürünlerin ithalatının düzenlendiği 11 ve yönetmeliğin yayımı tarihinde yürürlüğe gireceğini öngören 20. maddelerinin yürütmesini oy çokluğuyla durdurmuştu. Gerekçede, gıda ve yem amaçlı genetik yapısı değiştirilmiş organizmalar ve ürünlerin ithalatı, işlenmesi, ihracatı, kontrol ve denetimi konularının çıkarılacak bir yasayla düzenlenmesi gerektiğine işaret edilmişti.
Davalılarım ve Köyişleri Bakanlığı, karara itiraz ederek kaldırılmasını istedi. Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu, Bakanlığın itirazını kabul etmişti. Kurulun oy çokluğuyla aldığı kararın gerekçesinde, dava konusu Yönetmeliğin, tohumluklar dışındaki genetiği değiştirilmiş organizma ve ürünleri içeren gıda ve yem maddeleri hakkında karar verme, işleme, ithalat, ihracat, izleme, tescil, etiketleme, kontrol ve denetim ile ilgili düzenlemeleri kapsadığı, Sağlık Bakanlığınca ruhsat veya izin verilen ürünlerin ise Yönetmeliğin kapsamı dışında bulunduğu belirtildi.
Anayasa'ya göre idarenin, düzenleme yetkisini yasalar çerçevesinde ve yasalara uygun olarak kullanmak zorunda olduğu vurgulanan gerekçede, idarelerin, yasada dayanağı bulunmak ve üst hukuk kurallarına aykırı olmamak kaydıyla görev alanlarıyla ilgili her konuyu yönetmeliklerle düzenleyebileceklerinin hüküm altına alındığı kaydedildi.
Gerekçede, ancak "Münhasır kanun alanı" olarak da ifade edilen, tamamen yasa konusu olan temel hak ve özgürlüklerin kısıtlanması gibi bazı alanların yönetmelikle düzenlenemeyeceğine işaret edildi.
Gerekçede, şöyle denildi: "Ancak, bu alanda düzenleme yapma yetkisine sahip olan idarenin, bu yetkisini kullanırken sadece yasayla düzenlenebilecek alanlara müdahale edip etmediğinin, yetkisini üst hukuk kurallarına uygun olarak kullanıp kullanmadığının saptanmasının dava konusu Yönetmeliğin iptali istenilen maddelerine yönelik olarak yapılacak bir inceleme sonucu ortaya çıkacağı açıktır.
Bu itibarla, Danıştay 10 ve 13. Daireleri Müşterek Kurulunca dava konusu Yönetmeliğin maddeleri incelenerek yürütmenin durdurulması istemi hakkında yeniden bir karar verilmesi gerekmektedir."
11.01.2010 başkent
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ
KURULU
YD. İtiraz No: 2009/1042
İtiraz Eden (Davalı) : Tarım ve Köyişleri Bakanlığı - ANKARA
Karşı Taraf (Davacı):
Vekili: Av.
İstemin Özeti: Danıştay Onuncu ve Onüçüncü Daireleri Müşterek Kurulunca verilen yürütmenin durdurulması isteminin kabulüne ilişkin 20.11.2009 günlü, E:2009/14646 sayılı karara, davalı idare itiraz etmekte ve kararın kaldırılmasını istemektedir.
Danıştay Tetkik Hakimi ... Düşüncesi: Dava konusu, Yönetmeliğin dayanağı olan Yasa maddeleri birlikte değerlendirildiğinde davalı Bakanlığın genetiği değiştirilmiş organizma ve ürünleri ile genetiği değiştirilmiş organizma ve ürünleri içeren gıda ve yem maddeleri hakkında usul ve esasları belirlemeye yetkili olduğu anlaşıldığından davalı idare itirazının kabulü gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı ... Düşüncesi: "İdare Hukuku"nda "yetki" kavramı, idareye, Anayasa ve yasalarla tanınmış olan karar alma gücünü ifade etmektedir. Bu yönüyle idari işlemin en temel unsurunu oluşturan "yetki", yasayla hangi makama verilmiş ise ancak onun tarafından kullanılabilir. İdare Hukukunda "yetkisizlik kural, yetkili olma istisna"dır. Bu istisna ise, yetkinin, yalnızca yasayla gösterilen hallerde ve yine yasayla gösterilen idari merciler tarafından kullanılmasıdır. Öte yandan Anayasa'nın 123. maddesi uyarınca kuruluş ve görevleri yasayla düzenlenmek durumunda olan idarenin kendi düzenleme yetkisi de yasalarla sınırlı olduğundan, yetki kuralları genişletici yoruma tabi tutulamaz.
5179 sayılı Gıdaların Üretimi, Tüketimi ve Denetlenmesine Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Yasa'nın 3. maddesinde bitkisel, hayvansal ve mikrobiyolojik kaynaklara, genetik modifikasyon teknolojileri ile başka bir canlı türüne ait bir genin aktarılması ile DNA'sının belli bir bölümünde istenilen değişiklik yapılmış olan gıdalar "genetik modifiye gıdalar" olarak tanımlanmıştır.
Sözü edilen tanım 5179 sayılı Yasa'nın Hükümet Tasarısı'nda yer almamaktadır. Bu tanım, TBMM Tarım, Orman ve Köyişleri Komisyonu tarafından Tasarıya eklenmiştir. Ayrıca aynı Komisyonun Tasarı'ya eklediği 27. maddede ise genetik modifiye gıdalara ilişkin usul ve esasların yönetmelikle belirlenmesi öngörülmüştür. Bununla birlikte Tasarı'yı "Esas Komisyon" olarak görüşen TBMM Sağlık, Aile, Çalışma ve Sosyal İşler Komisyonu "genetik modifiye gıda" tanımını korumakla birlikte, Tali Komisyonun eklediği 27. maddeyi Tasarı metninden çıkarmıştır. Ancak bunun yerine, Tasarının 21. maddesinin sonunda "Ancak, bilimsel yöntemler ve klinik testlerle kanıtlanmış ve Bakanlık tarafından kabul edilen, fonksiyonel gıdalar/özel beyanlı gıdalar ve genetik modifiye gıdalar ile benzeri diğer konulara ilişkin usul ve esaslar, Bakanlıkça çıkarılacak yönetmeliklerle belirlenir." kuralına yer vermiştir. Tasarının 21. maddesi bu değişiklikler doğrultusunda TBMM Genel Kurulu'nda görüşülerek kabul edilmiştir.
5179 sayılı Yasa'nın değinilen 21. maddesi, gıda maddeleri ve gıda ile temasta bulunan madde ve malzemelerin etiketlenmesi, reklam ve tanıtımına ilişkindir. Bu çerçevede maddenin ilk iki fıkrasında etiket, reklam ve tanıtımın içeriğine ilişkin kimi yasaklamalar getirilerek, reklam ve tanıtım ile ilgili usul ve esasların yönetmelikle belirlenmesi öngörülmüştür. Bu çerçevede gıdanın etiketinin, reklam ve tanıtımının sahte, yanıltıcı veya gıdanın karakterine, yapısına, özellikle doğasına, özelliklerine, bileşimine, miktarına, dayanıklılığına, orijinine, üretim metoduna göre hatalı bir izlenim yaratacak, gıdanın sahip olmadığı etki ve özelliklere atıfta bulunacak, tüm benzer gıda maddeleri ile aynı özelliklere sahip olduğu halde gıda maddesinin özel karakteristiklerine sahip olduğunu bildiren veya ima eden ifadeleri ve tüketiciyi yanıltacak yazı, resim, şekil ve benzerlerini içermesi yasaklanmıştır.
Maddenin, Yasa'nın 3. maddesinde tanımlanan ve doğal olarak 5179 sayılı Yasa'nın kurallarına bağlı olan "genetik modifiye gıdaları" da kapsadığı açıktır. Buna karşılık yasa koyucu 21. maddenin özellikle ikinci fıkrasında ilgili idareye reklam ve tanıtım ile ilgili usul ve esasları yönetmelikle düzenleme yetkisi vermesine karşılık, aynı maddenin son fıkrasında bilimsel yöntemler ve klinik testlerle kanıtlanmış ve Tarım ve Köyişleri Bakanlığı tarafından kabul edilen genetik modifiye gıdaların etiket, reklam ve tanıtımını maddenin birinci fıkrasındaki yasaklardan ayrık tutarak, bunlara ilişkin usul ve esasların da adı geçen Bakanlık tarafından çıkarılacak yönetmeliklerle belirlenmesi esasını kabul etmiştir. Böylece 5179 sayılı Yasa genetik modifiye gıdalardan yalnızca bu nitelikleri bilimsel yöntemler ve klinik testlerle kanıtlanan ve Tarım ve Köyişleri Bakanlığı tarafından kabul edilenlerin reklamının yapılmasına, etiketlenmesine ve tanıtılmasına, dolayısıyla üretilmesine, işlenmesine, ithalatına, ihracına, tesciline ve tüketilmesine izin verilmiş olup, bu gıdaların söz konusu işlemlere tabi olacak nitelikteki genetik modifiye gıdalardan olup, olmadığını belirleme yetkisi ise davalı idareye bırakılmıştır.
Bu bağlamda 5179 sayılı Yasa'nın 3. maddesinde "genetik modifiye gıdalar"ın tanımlanmasının, aynı Yasa'nın 21. maddesinin son fıkrasında "bilimsel yöntemler ve klinik testlerle kanıtlanmış ve Tarım ve Köyişleri Bakanlığı tarafından kabul edilen genetik modifiye gıdalar"dan söz edilerek bunların etiket, reklam ve tanıtımının, diğer gıdalardan farklı usul esaslara bağlı tutulmasının yanı sıra dava konusu Yönetmeliğin 3. maddesinde ve davalı idarenin itiraz dilekçesinde sözü edilen diğer yasa ve KHK kuralları birlikte değerlendirildiğinde, davalı idarenin genetiği değiştirilmiş organizma ve ürünleri ile genetiği değiştirilmiş organizma ve ürünlerini içeren gıda ve yem maddeleri hakkında karar verme, işleme, ithalat, ihracat, izleme, tescil, etiketleme, kontrol ve denetim ile ilgili usul ve esasları belirlemeye yetkili olduğu sonucuna ulaşılmaktadır.
Açıklanan nedenle, davalı idarenin itirazının kabulü ile yürütmenin durdurulması isteminin kabulü yolundaki kararın kaldırılması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca 2577 sayılı Yasada itiraz aşamasında duruşma yapılmasına ilişkin bir kural yer almadığından davalı idarenin bu istemi kabul edilmeyerek işin esası incelendi, gereği görüşüldü:
Dava, 26.10.2009 günlü, 27388 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Gıda ve Yem Amaçlı Genetik Yapısı Değiştirilmiş Organizmalar Ve Ürünlerinin İthalatı, İşlenmesi, İhracatı, Kontrol Ve Denetimine Dair Yönetmelik"in iptali ve yürütmenin durdurulması istemiyle açılmıştır.
Danıştay Onuncu ve Onüçüncü Daireleri Müşterek Kurulu 20.11.2009 günlü, E:2009/14646 sayılı kararıyla; dava konusu Yönetmeliğin 3. maddesinde Yönetmeliğe dayanak olarak gösterilen düzenlemelerden sadece 5488 sayılı Tarım Kanunu'nun 10. maddesinin açıkca belirtildiği, diğerlerinde ise açıkca dayanılan maddeler belirtilmeyerek yasa ve kanun hükmünde kararnamelerin adlarının sayılmasıyla yetinildiği, bu düzenlemelerde konunun çerçevesi çizilmeden genel kavramlara yer verildiği ve bu haliyle dava konusu Yönetmeliğin ancak belli kısımlarına dayanak oluşturabilecekleri anlaşıldığından ayrıntılı olarak ilk defa mevzuata konulan düzenlemenin yeterli dayanağını oluşturmayacakları sonucuna varıldığı; gıda ve yem amaçlı genetik yapısı değiştirilmiş organizmalar ve ürünlerinin ithalatı, işlenmesi, ihracatı, kontrol ve denetimi konularında öncelikle bu konuda yasa çıkartılarak esaslarının belirlenip çerçevesinin net olarak çizilmesi gerektiği; çeşitli yasalarda yer alan ancak esası belirlemeyen ve çerçeve çizmeyen genel ifadelerin bazı alanlarda sınırlı düzenleme yapma yetkisi vermekle birlikte dava konusu Yönetmeliğe yeterli hukuki dayanak oluşturmadığı; Ulusal Biyogüvenlik Kanun Tasarısı'nın Bakanlar Kuruluna sunulduğunun davalı idarenin resmi internet sitesinde haber olarak yer almasının da, Yönetmelikle düzenlenen hususların bu konuda çıkartılacak yasa ile düzenlenmesi gerektiğinin göstergesi olduğu gerekçesiyle dava konusu Yönetmeliğin yürütmesinin durdurulmasına karar verilmiştir.
Davalı idare, bu karara itiraz etmekte ve kaldırılmasını istemektedir.
İnsan yaşamı ve sağlığı, hayvan sağlığı ve refahı, tüketici çıkarları ve çevrenin en üst düzeyde korunması için genetiği değiştirilmiş organizma ve ürünleri ile genetiği değiştirilmiş organizma ve ürünlerini içeren gıda ve yem maddeleri hakkında karar verme, işleme, ithalat, ihracat, izleme, tescil, etiketleme, kontrol ve denetim ile ilgili usul ve esasları belirlemek amacıyla yürürlüğe konulan dava konusu Yönetmelik, tohumluklar dışındaki genetiği değiştirilmiş organizma ve ürünleri içeren gıda ve yem maddeleri hakkında karar verme, işleme, ithalat, ihracat, izleme, tescil, etiketleme, kontrol ve denetim ile ilgili düzenlemeleri kapsamakta; Sağlık Bakanlığınca ruhsat veya izin verilen ürünler ise Yönetmeliğin kapsamı dışında bulunmaktadır.
Yönetmeliğin; 5488 sayılı Tarım Kanunu'nun 10. maddesi, 441 sayılı Tarım ve Köyişleri Bakanlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, 5179 sayılı Gıdaların Üretimi, Tüketimi ve Denetlenmesine Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulu Hakkında Kanun,1734 sayılı Yem Kanunu ve 4703 sayılı Ürünlere İlişkin Teknik Mevzuatın Hazırlanmasına Dair Kanuna dayanılarak hazırlandığı, 3. maddesinde belirtilmekte; öte yandan 4.maddesinde, yönetmelikte geçen tanımlar; 5.maddesinde, genel hükümler, zorunluluklar ve yasaklar; 6.maddesinde, izin koşulları; 7.maddesinde, "komite" nin oluşturulması; 8.maddesinde, komitenin görev ve yetkileri; 9. maddesinde, GDO'lu ürünün komite tarafından değerlendirilmesi amacıyla gen sahibi tarafından yapılacak başvuru; 10.maddesinde, maddede belirtilen konularda çalışmalar yapmak üzere çalışma grupları kurulabilmesi; 11. maddesinde, GDO'lu ürünün ithalatı; 12.maddesinde, GDO'lu ürünlerin işlenmesi ve depolanması; 13.maddesinde, GDO'lu ürünün ihracatı; 14.ve 15. maddelerinde, GDO'lu gıdaların ve yemlerin etiketlenmesi; 16.maddesinde, GDO'lu ürünlerin ithal veya ihracından son tüketiciye ulaşana kadar izlenmesi; 17.maddesinde, denetim ve kontrol; 19.maddesinde, bu yönetmelik hükümlerine aykırı hareket edenler hakkında uygulanacak idari yaptırımlar düzenlenmiştir.
Amacı, kapsamı ve düzenleme alanına yukarıda yer verilen Yönetmeliği, hazırlama ve yürürlüğe koyma konusunda davalı idarenin yasal dayanağının bulunup bulunmadığının öncelikle değerlendirilmesi gerekmektedir.
Uyuşmazlığın çözümü için idarenin düzenleme yetkisinin kapsamı ve bu bağlamda idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisi üzerinde durulmalıdır. İdarenin düzenleme yetkisinin dayanağını Anayasa'nın muhtelif maddelerinde bulmak hukuken olanaklıdır. Anayasa'nın 8. maddesinde "yürütme yetkisi ve görevi Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından Anayasa'ya, kanunlara uygun olarak yerine getirilir.", 113. maddesinin birinci fıkrasında "Bakanlıkların kurulması, kaldırılması görevleri, yetkileri ve teşkilatı kanunla düzenlenir", 115. maddesinde "Bakanlar Kurulu, kanunun uygulanmasını göstermek veya emrettiği işleri belirtmek üzere, kanunlara aykırı olmamak ve Danıştayın incelemesinden geçirilmek şartıyla tüzükler çıkarabilir. Tüzükler, Cumhurbaşkanınca imzalanır ve kanunlar gibi yayımlanır." , 124. maddesinde "Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler. Hangi yönetmeliklerin Resmi Gazete'de yayımlanacağı kanunda belirtilir." ve 107. maddesinde "Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliğinin kuruluşu, teşkilat ve çalışma esasları, personel atama işlemleri Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenir." yolunda yer alan hükümler idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisinin Anayasal dayanağını oluşturmaktadır.
Anayasa'nın 8. maddesinin yürütmeyi aynı zamanda "yetki" olarak da tanımlamış olması idarenin düzenleme yetkisinin niteliği üzerinde duraksama yaratmışsa da, özerk düzenleme yetkisinin sadece Anayasa'nın 107. maddesinde öngörülen istisnai duruma ilişkin bulunduğu, idarenin düzenleme yetkisinin aslında ikincil, türev nitelikte olduğu hususunda bugün için bir duraksama bulunmamaktadır. Anayasa'ya göre idare düzenleme yetkisini yasalar çerçevesinde ve yasalara uygun olarak kullanmak zorundadır.
İdareler, yasada dayanağı bulunmak ve üst hukuk kurallarına aykırı olmamak kaydıyla görev alanlarıyla ilgili her konuyu yönetmeliklerle düzenleyebilirler. Ancak "münhasır kanun alanı" olarak da ifade edilen tamamen yasa konusu olan (temel hak ve özgürlüklerin kısıtlanması gibi) bazı alanların yönetmelikle düzenlenemeyeceği kuşkusuzdur. Burada "yasal dayanak" ilkesi üzerinde ayrıca durulmasına gerek görülmüştür. İdarenin düzenleme yetkisinin yasalara göre ikincil, türev niteliğinde bir yetki olduğu hususuna yukarıda yer verilmiştir. Ancak, bir konunun yönetmelikle düzenlenebileceği yasada ayrıca belirtilmemiş olsa bile idare o konuda yönetmelik çıkarabilir. Nitekim, 1961 Anayasa'sının yürürlükte olduğu zamanda verilmekle beraber bugün için de geçerliliğini koruyan Danıştay Sekizinci Dairesinin 3.2.1972 günlü, E:1971/471, K:1972/357 sayılı kararında da; "Anayasa'nın 113. maddesi Bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerine kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarma yetkisi tanıdığına göre, kanunda açıkça yönetmelikle düzenleneceği belirtilmemiş olsa bile bir konunun, kanunun uygulamasını sağlamak üzere ve kanuna aykırı olmamak şartıyla yönetmeliğe konu teşkil etmesinde Anayasa'ya ve hukukun genel kurallarına aykırılığın söz konusu olamayacağı aşikardır." denilmektedir.
Bu açıklamalar ışığında uyuşmazlığa bakıldığında davalı idarenin dava konusu alanı yönetmelikle düzenleme konusunda yasal dayanağının bulunup bulunmadığının ve bu alanın davalı idarenin görev alanı içinde olup olmadığının irdelenmesi gerekmektedir.
441 sayılı Tarım ve Köyişleri Bakanlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin, Bakanlığın görevlerini düzenleyen 2. maddesinin (d) bendinde "Gıda ve diğer tarım ve hayvancılık ürünlerinin kalite ve standartlara uygun olarak üretimi, işlenmesi, korunması, pazarlanması ve değerlendirilmesini temin ve düzenlemek için gerekli kontrol sistemi ve kuruluşlarını tesis etmek, işletmek ve bu konularda çiftçinin teşkilatlanmasında yardımcı olmak,"; (f) bendinde "Halkın gereği gibi bilgilenmesini sağlamak
ve tüketim taleplerini karşılamak için ihtiyaç duyulan çalışmaları yapmak, ihracat imkanlarını geliştirmek üzere bitkisel üretim ve hayvancılıkta verimliliği artırıcı tedbirleri almak ve üretimi çeşitlendirmek"; (j) bendinde ise "Gıda konularında araştırmalar yapmak, pilot tesisler kurmak, gıda kontrolüne yardımcı olmak, diğer kuruluşlarla işbirliği içinde Türk Gıda Kodeksinin hazırlanması ve uygulamasını gerçekleştirmek, gıda ve yem sanayi ürünlerinin belirlenmiş esaslara uygunluğunu denetlemek, 1734 sayılı Yem Kanunu ile verilen işleri yapmak, yem tescil ve kontrol hizmetlerini yürütmek" düzenlemesine yer verilerek Bakanlığın görevleri sayılmış; davalı idarenin anahizmet birimleri arasında yer alan Koruma ve Kontrol Genel Müdürlüğünün görevlerini düzenleyen 10. maddesinin (c) bendinde "Gıda standartları ve kalite kontrol hizmetleri için temel prensip ve kriteleri belirlemek, duyurmak, uygulamalarını denetlemek, Türk Gıda Kodeksini hazırlamak, mecburi uygulanan standartların kontrolünü yapmak ve ilgili mevzuatla verilen tohumluk, fide, fidan ve benzeri girdilere ilişkin kontrol ve düzenleme esaslarını belirlemek, duyurmak, bunların uygulamalarını denetlemek", Tarımsal Araştırmalar Genel Müdürlüğünün görevlerini düzenleyen 12. maddenin (b) bendinde ise "Gıda standartları ve kalite kritelerini tesbit etmek, yeni tesisler kurmak ve gıda konularında araştırmalar yapmak" hükümlerine yer verilmiştir.
1734 sayılı Yem Kanunu'nun 5. maddesinin ikinci fıkrasında "Hangi yemlerin beyan veya tescile tabi olacağı Tarım Bakanlığınca tayin ve ilan olunur"; 6. maddesinde "Tescile tabi olan yemlerin, ticarete arz edilebilmesi için önceden Tarım Bakanlığına tescil ettirilmesi mecburidir. Tescil ile ilgili esaslar yönetmelikte gösterilir"; 7. maddesinin ikinci fıkrasında "Bu gibi işletme ve kısımların tabi olacağı asgari teknik, sağlık şartları yönetmelikte gösterilir"; 8. maddesinde "Bu Kanunun kapsamına giren yemlerin ihraç ve ithali ilgili Bakanlıkların mütalası alınmak suretiyle Tarım Bakanlığının iznine tabidir" hükümleri öngörülmüştür.
Ürünlerin piyasaya arzı, uygunluk değerlendirilmesi, piyasa gözetimi ve denetimi ile bunlarla ilgili olarak yapılacak bildirimlere ilişkin usul ve esasları belirlemek amacıyla kabul edilen 4703 sayılı Ürünlere İlişkin Teknik Mevzuatın Hazırlanması ve Uygulanmasına Dair Kanun'un; ürünlerin piyasaya arz koşullarını üretici ve dağıtıcıların yükümlülüklerini, uygunluk değerlendirme kuruluşlarını, onaylanmış kuruluşları, piyasa yönetimi ve denetimini, ürünün piyasaya arzının yasaklanmasını, toplatılmasını, bertarafını ve bunlarla ilgili olarak yapılacak bildirimleri kapsadığı anlaşılmaktadır.
Gıda güvenliğinin sağlanması için yürürlüğe konulan 5179 sayılı Gıdaların Üretimi, Tüketimi ve Denetlenmesine Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkındaki Kanun'un "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinde "Genetik modifiye gıdalar: Bitkisel, hayvansal ve mikrobiyolojik kaynaklara, genetik modifikasyon teknolojileri ile başka bir canlı türüne ait bir genin aktarılması ile DNA'sının belli bir bölümünde istenilen değişiklik yapılmış olan gıdalar" olarak tanımlanmış; 21. maddesinin son paragrafında ise "Ancak bilimsel yöntemler ve klinik testlerle kanıtlanmış ve Bakanlık tarafından kabul edilen, fonksiyonel gıdalar/özel beyanlı gıdalar ve genetik modifiye gıdalar ile benzeri diğer konulara ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmeliklerle belirlenir." kuralına yer verilmiştir.
5488 sayılı Tarım Kanunu'nun "Biyolojik çeşitlilik, sentetik kaynakların korunması ve biyogüvenliğin sağlanması" başlıklı 10. maddesinde "Bakanlık biyolojik çeşitliliğin, sentetik kaynakların ve ekosistemlerin korunması ve geliştirilmesine ilişkin araştırmalar yapar veya yaptırır. Biyoteknolojik yollarla ve/veya çeşitli ıslah metotları kullanılarak elde edilen ürünlerin fikri mülkiyet hakları kapsamında korunması, kaydı, tescili, üretimi, tüketimi, gıda olarak kullanım, ihracatı ve ithalatı hakkında ilgili kurum ve kuruluşların görüşü alınmak suretiyle gerekli düzenlemeleri yapar" kuralı yer almıştır.
Değinilen Yasa hükümlerinin birlikte incelenip değerlendirilmesinden; gıdayı, tarımı insan sağlığını, hayvancılığı ve çevreyi doğrudan ilgilendiren bu konuda davalı idarenin, genetiği değiştirilmiş organizma ve ürünleri ile genetiği değiştirilmiş organizma ve ürünleri içeren gıda ve yem maddeleri ile ilgili olarak Yönetmelikle düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu görülmektedir.
Ancak, bu alanda düzenleme yapma yetkisine sahip olan idarenin, bu yetkisini kullanırken sadece yasayla düzenlenebilecek alanlara müdahale edip etmediğinin, yetkisini üst hukuk kurallarına uygun olarak kullanıp kullanmadığının saptanmasının dava konusu Yönetmeliğin iptali istenilen maddelerine yönelik olarak yapılacak bir inceleme sonucu ortaya çıkacağı açıktır.
Bu itibarla, Danıştay Onuncu ve Onüçüncü Daireleri Müşterek Kurulunca dava konusu Yönetmeliğin maddeleri incelenerek yürütmenin durdurulması istemi hakkında yeniden bir karar verilmesi gerekmektedir.
Açıklanan nedenlerle, yukarıda belirtilen hususlar göz önüne alınarak yürütmenin durdurulması istemi hakkında yeniden bir karar verilmek üzere, davalı idare itirazının KABULÜNE, 24.12.2009 gününde oyçokluğu ile karar verildi.
Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu
K A R Ş I O Y
X- Yürütmenin durdurulmasına karar verilebilmesi için, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun değişik 27. maddesinde öngörülen koşulların bakılan uyuşmazlıkta gerçekleştiği anlaşıldığından, yürütmenin durdurulmasına ilişkin Daire kararına yapılan itirazın reddi gerektiği oyuyla, karara karşıyız
Bazı sendikalar, dernekler ve vatandaşlar, 26 Ekim 2009 tarihli "Gıda ve Yem Amaçlı Genetik Yapısı Değiştirilmiş Organizmalar ve Ürünlerinin İthalatı, İşlenmesi, ihracatı, Kontrol ve Denetimine DairYönetmelik"in iptali ve öncelikle 11. ve 20. maddelerinin yürütmesinin durdurulması istemiyle Danıştay'da ayrı ayrı dava açmıştı.
Danıştay 10. ve 13. Daireleri Müşterek Heyeti, yönetmeliğin GDO'lu ürünlerin ithalatının düzenlendiği 11 ve yönetmeliğin yayımı tarihinde yürürlüğe gireceğini öngören 20. maddelerinin yürütmesini oy çokluğuyla durdurmuştu. Gerekçede, gıda ve yem amaçlı genetik yapısı değiştirilmiş organizmalar ve ürünlerin ithalatı, işlenmesi, ihracatı, kontrol ve denetimi konularının çıkarılacak bir yasayla düzenlenmesi gerektiğine işaret edilmişti.
Davalılarım ve Köyişleri Bakanlığı, karara itiraz ederek kaldırılmasını istedi. Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu, Bakanlığın itirazını kabul etmişti. Kurulun oy çokluğuyla aldığı kararın gerekçesinde, dava konusu Yönetmeliğin, tohumluklar dışındaki genetiği değiştirilmiş organizma ve ürünleri içeren gıda ve yem maddeleri hakkında karar verme, işleme, ithalat, ihracat, izleme, tescil, etiketleme, kontrol ve denetim ile ilgili düzenlemeleri kapsadığı, Sağlık Bakanlığınca ruhsat veya izin verilen ürünlerin ise Yönetmeliğin kapsamı dışında bulunduğu belirtildi.
Anayasa'ya göre idarenin, düzenleme yetkisini yasalar çerçevesinde ve yasalara uygun olarak kullanmak zorunda olduğu vurgulanan gerekçede, idarelerin, yasada dayanağı bulunmak ve üst hukuk kurallarına aykırı olmamak kaydıyla görev alanlarıyla ilgili her konuyu yönetmeliklerle düzenleyebileceklerinin hüküm altına alındığı kaydedildi.
Gerekçede, ancak "Münhasır kanun alanı" olarak da ifade edilen, tamamen yasa konusu olan temel hak ve özgürlüklerin kısıtlanması gibi bazı alanların yönetmelikle düzenlenemeyeceğine işaret edildi.
Gerekçede, şöyle denildi: "Ancak, bu alanda düzenleme yapma yetkisine sahip olan idarenin, bu yetkisini kullanırken sadece yasayla düzenlenebilecek alanlara müdahale edip etmediğinin, yetkisini üst hukuk kurallarına uygun olarak kullanıp kullanmadığının saptanmasının dava konusu Yönetmeliğin iptali istenilen maddelerine yönelik olarak yapılacak bir inceleme sonucu ortaya çıkacağı açıktır.
Bu itibarla, Danıştay 10 ve 13. Daireleri Müşterek Kurulunca dava konusu Yönetmeliğin maddeleri incelenerek yürütmenin durdurulması istemi hakkında yeniden bir karar verilmesi gerekmektedir."
11.01.2010 başkent
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ
KURULU
YD. İtiraz No: 2009/1042
İtiraz Eden (Davalı) : Tarım ve Köyişleri Bakanlığı - ANKARA
Karşı Taraf (Davacı):
Vekili: Av.
İstemin Özeti: Danıştay Onuncu ve Onüçüncü Daireleri Müşterek Kurulunca verilen yürütmenin durdurulması isteminin kabulüne ilişkin 20.11.2009 günlü, E:2009/14646 sayılı karara, davalı idare itiraz etmekte ve kararın kaldırılmasını istemektedir.
Danıştay Tetkik Hakimi ... Düşüncesi: Dava konusu, Yönetmeliğin dayanağı olan Yasa maddeleri birlikte değerlendirildiğinde davalı Bakanlığın genetiği değiştirilmiş organizma ve ürünleri ile genetiği değiştirilmiş organizma ve ürünleri içeren gıda ve yem maddeleri hakkında usul ve esasları belirlemeye yetkili olduğu anlaşıldığından davalı idare itirazının kabulü gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı ... Düşüncesi: "İdare Hukuku"nda "yetki" kavramı, idareye, Anayasa ve yasalarla tanınmış olan karar alma gücünü ifade etmektedir. Bu yönüyle idari işlemin en temel unsurunu oluşturan "yetki", yasayla hangi makama verilmiş ise ancak onun tarafından kullanılabilir. İdare Hukukunda "yetkisizlik kural, yetkili olma istisna"dır. Bu istisna ise, yetkinin, yalnızca yasayla gösterilen hallerde ve yine yasayla gösterilen idari merciler tarafından kullanılmasıdır. Öte yandan Anayasa'nın 123. maddesi uyarınca kuruluş ve görevleri yasayla düzenlenmek durumunda olan idarenin kendi düzenleme yetkisi de yasalarla sınırlı olduğundan, yetki kuralları genişletici yoruma tabi tutulamaz.
5179 sayılı Gıdaların Üretimi, Tüketimi ve Denetlenmesine Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Yasa'nın 3. maddesinde bitkisel, hayvansal ve mikrobiyolojik kaynaklara, genetik modifikasyon teknolojileri ile başka bir canlı türüne ait bir genin aktarılması ile DNA'sının belli bir bölümünde istenilen değişiklik yapılmış olan gıdalar "genetik modifiye gıdalar" olarak tanımlanmıştır.
Sözü edilen tanım 5179 sayılı Yasa'nın Hükümet Tasarısı'nda yer almamaktadır. Bu tanım, TBMM Tarım, Orman ve Köyişleri Komisyonu tarafından Tasarıya eklenmiştir. Ayrıca aynı Komisyonun Tasarı'ya eklediği 27. maddede ise genetik modifiye gıdalara ilişkin usul ve esasların yönetmelikle belirlenmesi öngörülmüştür. Bununla birlikte Tasarı'yı "Esas Komisyon" olarak görüşen TBMM Sağlık, Aile, Çalışma ve Sosyal İşler Komisyonu "genetik modifiye gıda" tanımını korumakla birlikte, Tali Komisyonun eklediği 27. maddeyi Tasarı metninden çıkarmıştır. Ancak bunun yerine, Tasarının 21. maddesinin sonunda "Ancak, bilimsel yöntemler ve klinik testlerle kanıtlanmış ve Bakanlık tarafından kabul edilen, fonksiyonel gıdalar/özel beyanlı gıdalar ve genetik modifiye gıdalar ile benzeri diğer konulara ilişkin usul ve esaslar, Bakanlıkça çıkarılacak yönetmeliklerle belirlenir." kuralına yer vermiştir. Tasarının 21. maddesi bu değişiklikler doğrultusunda TBMM Genel Kurulu'nda görüşülerek kabul edilmiştir.
5179 sayılı Yasa'nın değinilen 21. maddesi, gıda maddeleri ve gıda ile temasta bulunan madde ve malzemelerin etiketlenmesi, reklam ve tanıtımına ilişkindir. Bu çerçevede maddenin ilk iki fıkrasında etiket, reklam ve tanıtımın içeriğine ilişkin kimi yasaklamalar getirilerek, reklam ve tanıtım ile ilgili usul ve esasların yönetmelikle belirlenmesi öngörülmüştür. Bu çerçevede gıdanın etiketinin, reklam ve tanıtımının sahte, yanıltıcı veya gıdanın karakterine, yapısına, özellikle doğasına, özelliklerine, bileşimine, miktarına, dayanıklılığına, orijinine, üretim metoduna göre hatalı bir izlenim yaratacak, gıdanın sahip olmadığı etki ve özelliklere atıfta bulunacak, tüm benzer gıda maddeleri ile aynı özelliklere sahip olduğu halde gıda maddesinin özel karakteristiklerine sahip olduğunu bildiren veya ima eden ifadeleri ve tüketiciyi yanıltacak yazı, resim, şekil ve benzerlerini içermesi yasaklanmıştır.
Maddenin, Yasa'nın 3. maddesinde tanımlanan ve doğal olarak 5179 sayılı Yasa'nın kurallarına bağlı olan "genetik modifiye gıdaları" da kapsadığı açıktır. Buna karşılık yasa koyucu 21. maddenin özellikle ikinci fıkrasında ilgili idareye reklam ve tanıtım ile ilgili usul ve esasları yönetmelikle düzenleme yetkisi vermesine karşılık, aynı maddenin son fıkrasında bilimsel yöntemler ve klinik testlerle kanıtlanmış ve Tarım ve Köyişleri Bakanlığı tarafından kabul edilen genetik modifiye gıdaların etiket, reklam ve tanıtımını maddenin birinci fıkrasındaki yasaklardan ayrık tutarak, bunlara ilişkin usul ve esasların da adı geçen Bakanlık tarafından çıkarılacak yönetmeliklerle belirlenmesi esasını kabul etmiştir. Böylece 5179 sayılı Yasa genetik modifiye gıdalardan yalnızca bu nitelikleri bilimsel yöntemler ve klinik testlerle kanıtlanan ve Tarım ve Köyişleri Bakanlığı tarafından kabul edilenlerin reklamının yapılmasına, etiketlenmesine ve tanıtılmasına, dolayısıyla üretilmesine, işlenmesine, ithalatına, ihracına, tesciline ve tüketilmesine izin verilmiş olup, bu gıdaların söz konusu işlemlere tabi olacak nitelikteki genetik modifiye gıdalardan olup, olmadığını belirleme yetkisi ise davalı idareye bırakılmıştır.
Bu bağlamda 5179 sayılı Yasa'nın 3. maddesinde "genetik modifiye gıdalar"ın tanımlanmasının, aynı Yasa'nın 21. maddesinin son fıkrasında "bilimsel yöntemler ve klinik testlerle kanıtlanmış ve Tarım ve Köyişleri Bakanlığı tarafından kabul edilen genetik modifiye gıdalar"dan söz edilerek bunların etiket, reklam ve tanıtımının, diğer gıdalardan farklı usul esaslara bağlı tutulmasının yanı sıra dava konusu Yönetmeliğin 3. maddesinde ve davalı idarenin itiraz dilekçesinde sözü edilen diğer yasa ve KHK kuralları birlikte değerlendirildiğinde, davalı idarenin genetiği değiştirilmiş organizma ve ürünleri ile genetiği değiştirilmiş organizma ve ürünlerini içeren gıda ve yem maddeleri hakkında karar verme, işleme, ithalat, ihracat, izleme, tescil, etiketleme, kontrol ve denetim ile ilgili usul ve esasları belirlemeye yetkili olduğu sonucuna ulaşılmaktadır.
Açıklanan nedenle, davalı idarenin itirazının kabulü ile yürütmenin durdurulması isteminin kabulü yolundaki kararın kaldırılması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca 2577 sayılı Yasada itiraz aşamasında duruşma yapılmasına ilişkin bir kural yer almadığından davalı idarenin bu istemi kabul edilmeyerek işin esası incelendi, gereği görüşüldü:
Dava, 26.10.2009 günlü, 27388 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Gıda ve Yem Amaçlı Genetik Yapısı Değiştirilmiş Organizmalar Ve Ürünlerinin İthalatı, İşlenmesi, İhracatı, Kontrol Ve Denetimine Dair Yönetmelik"in iptali ve yürütmenin durdurulması istemiyle açılmıştır.
Danıştay Onuncu ve Onüçüncü Daireleri Müşterek Kurulu 20.11.2009 günlü, E:2009/14646 sayılı kararıyla; dava konusu Yönetmeliğin 3. maddesinde Yönetmeliğe dayanak olarak gösterilen düzenlemelerden sadece 5488 sayılı Tarım Kanunu'nun 10. maddesinin açıkca belirtildiği, diğerlerinde ise açıkca dayanılan maddeler belirtilmeyerek yasa ve kanun hükmünde kararnamelerin adlarının sayılmasıyla yetinildiği, bu düzenlemelerde konunun çerçevesi çizilmeden genel kavramlara yer verildiği ve bu haliyle dava konusu Yönetmeliğin ancak belli kısımlarına dayanak oluşturabilecekleri anlaşıldığından ayrıntılı olarak ilk defa mevzuata konulan düzenlemenin yeterli dayanağını oluşturmayacakları sonucuna varıldığı; gıda ve yem amaçlı genetik yapısı değiştirilmiş organizmalar ve ürünlerinin ithalatı, işlenmesi, ihracatı, kontrol ve denetimi konularında öncelikle bu konuda yasa çıkartılarak esaslarının belirlenip çerçevesinin net olarak çizilmesi gerektiği; çeşitli yasalarda yer alan ancak esası belirlemeyen ve çerçeve çizmeyen genel ifadelerin bazı alanlarda sınırlı düzenleme yapma yetkisi vermekle birlikte dava konusu Yönetmeliğe yeterli hukuki dayanak oluşturmadığı; Ulusal Biyogüvenlik Kanun Tasarısı'nın Bakanlar Kuruluna sunulduğunun davalı idarenin resmi internet sitesinde haber olarak yer almasının da, Yönetmelikle düzenlenen hususların bu konuda çıkartılacak yasa ile düzenlenmesi gerektiğinin göstergesi olduğu gerekçesiyle dava konusu Yönetmeliğin yürütmesinin durdurulmasına karar verilmiştir.
Davalı idare, bu karara itiraz etmekte ve kaldırılmasını istemektedir.
İnsan yaşamı ve sağlığı, hayvan sağlığı ve refahı, tüketici çıkarları ve çevrenin en üst düzeyde korunması için genetiği değiştirilmiş organizma ve ürünleri ile genetiği değiştirilmiş organizma ve ürünlerini içeren gıda ve yem maddeleri hakkında karar verme, işleme, ithalat, ihracat, izleme, tescil, etiketleme, kontrol ve denetim ile ilgili usul ve esasları belirlemek amacıyla yürürlüğe konulan dava konusu Yönetmelik, tohumluklar dışındaki genetiği değiştirilmiş organizma ve ürünleri içeren gıda ve yem maddeleri hakkında karar verme, işleme, ithalat, ihracat, izleme, tescil, etiketleme, kontrol ve denetim ile ilgili düzenlemeleri kapsamakta; Sağlık Bakanlığınca ruhsat veya izin verilen ürünler ise Yönetmeliğin kapsamı dışında bulunmaktadır.
Yönetmeliğin; 5488 sayılı Tarım Kanunu'nun 10. maddesi, 441 sayılı Tarım ve Köyişleri Bakanlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, 5179 sayılı Gıdaların Üretimi, Tüketimi ve Denetlenmesine Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulu Hakkında Kanun,1734 sayılı Yem Kanunu ve 4703 sayılı Ürünlere İlişkin Teknik Mevzuatın Hazırlanmasına Dair Kanuna dayanılarak hazırlandığı, 3. maddesinde belirtilmekte; öte yandan 4.maddesinde, yönetmelikte geçen tanımlar; 5.maddesinde, genel hükümler, zorunluluklar ve yasaklar; 6.maddesinde, izin koşulları; 7.maddesinde, "komite" nin oluşturulması; 8.maddesinde, komitenin görev ve yetkileri; 9. maddesinde, GDO'lu ürünün komite tarafından değerlendirilmesi amacıyla gen sahibi tarafından yapılacak başvuru; 10.maddesinde, maddede belirtilen konularda çalışmalar yapmak üzere çalışma grupları kurulabilmesi; 11. maddesinde, GDO'lu ürünün ithalatı; 12.maddesinde, GDO'lu ürünlerin işlenmesi ve depolanması; 13.maddesinde, GDO'lu ürünün ihracatı; 14.ve 15. maddelerinde, GDO'lu gıdaların ve yemlerin etiketlenmesi; 16.maddesinde, GDO'lu ürünlerin ithal veya ihracından son tüketiciye ulaşana kadar izlenmesi; 17.maddesinde, denetim ve kontrol; 19.maddesinde, bu yönetmelik hükümlerine aykırı hareket edenler hakkında uygulanacak idari yaptırımlar düzenlenmiştir.
Amacı, kapsamı ve düzenleme alanına yukarıda yer verilen Yönetmeliği, hazırlama ve yürürlüğe koyma konusunda davalı idarenin yasal dayanağının bulunup bulunmadığının öncelikle değerlendirilmesi gerekmektedir.
Uyuşmazlığın çözümü için idarenin düzenleme yetkisinin kapsamı ve bu bağlamda idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisi üzerinde durulmalıdır. İdarenin düzenleme yetkisinin dayanağını Anayasa'nın muhtelif maddelerinde bulmak hukuken olanaklıdır. Anayasa'nın 8. maddesinde "yürütme yetkisi ve görevi Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından Anayasa'ya, kanunlara uygun olarak yerine getirilir.", 113. maddesinin birinci fıkrasında "Bakanlıkların kurulması, kaldırılması görevleri, yetkileri ve teşkilatı kanunla düzenlenir", 115. maddesinde "Bakanlar Kurulu, kanunun uygulanmasını göstermek veya emrettiği işleri belirtmek üzere, kanunlara aykırı olmamak ve Danıştayın incelemesinden geçirilmek şartıyla tüzükler çıkarabilir. Tüzükler, Cumhurbaşkanınca imzalanır ve kanunlar gibi yayımlanır." , 124. maddesinde "Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler. Hangi yönetmeliklerin Resmi Gazete'de yayımlanacağı kanunda belirtilir." ve 107. maddesinde "Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliğinin kuruluşu, teşkilat ve çalışma esasları, personel atama işlemleri Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenir." yolunda yer alan hükümler idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisinin Anayasal dayanağını oluşturmaktadır.
Anayasa'nın 8. maddesinin yürütmeyi aynı zamanda "yetki" olarak da tanımlamış olması idarenin düzenleme yetkisinin niteliği üzerinde duraksama yaratmışsa da, özerk düzenleme yetkisinin sadece Anayasa'nın 107. maddesinde öngörülen istisnai duruma ilişkin bulunduğu, idarenin düzenleme yetkisinin aslında ikincil, türev nitelikte olduğu hususunda bugün için bir duraksama bulunmamaktadır. Anayasa'ya göre idare düzenleme yetkisini yasalar çerçevesinde ve yasalara uygun olarak kullanmak zorundadır.
İdareler, yasada dayanağı bulunmak ve üst hukuk kurallarına aykırı olmamak kaydıyla görev alanlarıyla ilgili her konuyu yönetmeliklerle düzenleyebilirler. Ancak "münhasır kanun alanı" olarak da ifade edilen tamamen yasa konusu olan (temel hak ve özgürlüklerin kısıtlanması gibi) bazı alanların yönetmelikle düzenlenemeyeceği kuşkusuzdur. Burada "yasal dayanak" ilkesi üzerinde ayrıca durulmasına gerek görülmüştür. İdarenin düzenleme yetkisinin yasalara göre ikincil, türev niteliğinde bir yetki olduğu hususuna yukarıda yer verilmiştir. Ancak, bir konunun yönetmelikle düzenlenebileceği yasada ayrıca belirtilmemiş olsa bile idare o konuda yönetmelik çıkarabilir. Nitekim, 1961 Anayasa'sının yürürlükte olduğu zamanda verilmekle beraber bugün için de geçerliliğini koruyan Danıştay Sekizinci Dairesinin 3.2.1972 günlü, E:1971/471, K:1972/357 sayılı kararında da; "Anayasa'nın 113. maddesi Bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerine kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarma yetkisi tanıdığına göre, kanunda açıkça yönetmelikle düzenleneceği belirtilmemiş olsa bile bir konunun, kanunun uygulamasını sağlamak üzere ve kanuna aykırı olmamak şartıyla yönetmeliğe konu teşkil etmesinde Anayasa'ya ve hukukun genel kurallarına aykırılığın söz konusu olamayacağı aşikardır." denilmektedir.
Bu açıklamalar ışığında uyuşmazlığa bakıldığında davalı idarenin dava konusu alanı yönetmelikle düzenleme konusunda yasal dayanağının bulunup bulunmadığının ve bu alanın davalı idarenin görev alanı içinde olup olmadığının irdelenmesi gerekmektedir.
441 sayılı Tarım ve Köyişleri Bakanlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin, Bakanlığın görevlerini düzenleyen 2. maddesinin (d) bendinde "Gıda ve diğer tarım ve hayvancılık ürünlerinin kalite ve standartlara uygun olarak üretimi, işlenmesi, korunması, pazarlanması ve değerlendirilmesini temin ve düzenlemek için gerekli kontrol sistemi ve kuruluşlarını tesis etmek, işletmek ve bu konularda çiftçinin teşkilatlanmasında yardımcı olmak,"; (f) bendinde "Halkın gereği gibi bilgilenmesini sağlamak
ve tüketim taleplerini karşılamak için ihtiyaç duyulan çalışmaları yapmak, ihracat imkanlarını geliştirmek üzere bitkisel üretim ve hayvancılıkta verimliliği artırıcı tedbirleri almak ve üretimi çeşitlendirmek"; (j) bendinde ise "Gıda konularında araştırmalar yapmak, pilot tesisler kurmak, gıda kontrolüne yardımcı olmak, diğer kuruluşlarla işbirliği içinde Türk Gıda Kodeksinin hazırlanması ve uygulamasını gerçekleştirmek, gıda ve yem sanayi ürünlerinin belirlenmiş esaslara uygunluğunu denetlemek, 1734 sayılı Yem Kanunu ile verilen işleri yapmak, yem tescil ve kontrol hizmetlerini yürütmek" düzenlemesine yer verilerek Bakanlığın görevleri sayılmış; davalı idarenin anahizmet birimleri arasında yer alan Koruma ve Kontrol Genel Müdürlüğünün görevlerini düzenleyen 10. maddesinin (c) bendinde "Gıda standartları ve kalite kontrol hizmetleri için temel prensip ve kriteleri belirlemek, duyurmak, uygulamalarını denetlemek, Türk Gıda Kodeksini hazırlamak, mecburi uygulanan standartların kontrolünü yapmak ve ilgili mevzuatla verilen tohumluk, fide, fidan ve benzeri girdilere ilişkin kontrol ve düzenleme esaslarını belirlemek, duyurmak, bunların uygulamalarını denetlemek", Tarımsal Araştırmalar Genel Müdürlüğünün görevlerini düzenleyen 12. maddenin (b) bendinde ise "Gıda standartları ve kalite kritelerini tesbit etmek, yeni tesisler kurmak ve gıda konularında araştırmalar yapmak" hükümlerine yer verilmiştir.
1734 sayılı Yem Kanunu'nun 5. maddesinin ikinci fıkrasında "Hangi yemlerin beyan veya tescile tabi olacağı Tarım Bakanlığınca tayin ve ilan olunur"; 6. maddesinde "Tescile tabi olan yemlerin, ticarete arz edilebilmesi için önceden Tarım Bakanlığına tescil ettirilmesi mecburidir. Tescil ile ilgili esaslar yönetmelikte gösterilir"; 7. maddesinin ikinci fıkrasında "Bu gibi işletme ve kısımların tabi olacağı asgari teknik, sağlık şartları yönetmelikte gösterilir"; 8. maddesinde "Bu Kanunun kapsamına giren yemlerin ihraç ve ithali ilgili Bakanlıkların mütalası alınmak suretiyle Tarım Bakanlığının iznine tabidir" hükümleri öngörülmüştür.
Ürünlerin piyasaya arzı, uygunluk değerlendirilmesi, piyasa gözetimi ve denetimi ile bunlarla ilgili olarak yapılacak bildirimlere ilişkin usul ve esasları belirlemek amacıyla kabul edilen 4703 sayılı Ürünlere İlişkin Teknik Mevzuatın Hazırlanması ve Uygulanmasına Dair Kanun'un; ürünlerin piyasaya arz koşullarını üretici ve dağıtıcıların yükümlülüklerini, uygunluk değerlendirme kuruluşlarını, onaylanmış kuruluşları, piyasa yönetimi ve denetimini, ürünün piyasaya arzının yasaklanmasını, toplatılmasını, bertarafını ve bunlarla ilgili olarak yapılacak bildirimleri kapsadığı anlaşılmaktadır.
Gıda güvenliğinin sağlanması için yürürlüğe konulan 5179 sayılı Gıdaların Üretimi, Tüketimi ve Denetlenmesine Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkındaki Kanun'un "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinde "Genetik modifiye gıdalar: Bitkisel, hayvansal ve mikrobiyolojik kaynaklara, genetik modifikasyon teknolojileri ile başka bir canlı türüne ait bir genin aktarılması ile DNA'sının belli bir bölümünde istenilen değişiklik yapılmış olan gıdalar" olarak tanımlanmış; 21. maddesinin son paragrafında ise "Ancak bilimsel yöntemler ve klinik testlerle kanıtlanmış ve Bakanlık tarafından kabul edilen, fonksiyonel gıdalar/özel beyanlı gıdalar ve genetik modifiye gıdalar ile benzeri diğer konulara ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmeliklerle belirlenir." kuralına yer verilmiştir.
5488 sayılı Tarım Kanunu'nun "Biyolojik çeşitlilik, sentetik kaynakların korunması ve biyogüvenliğin sağlanması" başlıklı 10. maddesinde "Bakanlık biyolojik çeşitliliğin, sentetik kaynakların ve ekosistemlerin korunması ve geliştirilmesine ilişkin araştırmalar yapar veya yaptırır. Biyoteknolojik yollarla ve/veya çeşitli ıslah metotları kullanılarak elde edilen ürünlerin fikri mülkiyet hakları kapsamında korunması, kaydı, tescili, üretimi, tüketimi, gıda olarak kullanım, ihracatı ve ithalatı hakkında ilgili kurum ve kuruluşların görüşü alınmak suretiyle gerekli düzenlemeleri yapar" kuralı yer almıştır.
Değinilen Yasa hükümlerinin birlikte incelenip değerlendirilmesinden; gıdayı, tarımı insan sağlığını, hayvancılığı ve çevreyi doğrudan ilgilendiren bu konuda davalı idarenin, genetiği değiştirilmiş organizma ve ürünleri ile genetiği değiştirilmiş organizma ve ürünleri içeren gıda ve yem maddeleri ile ilgili olarak Yönetmelikle düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu görülmektedir.
Ancak, bu alanda düzenleme yapma yetkisine sahip olan idarenin, bu yetkisini kullanırken sadece yasayla düzenlenebilecek alanlara müdahale edip etmediğinin, yetkisini üst hukuk kurallarına uygun olarak kullanıp kullanmadığının saptanmasının dava konusu Yönetmeliğin iptali istenilen maddelerine yönelik olarak yapılacak bir inceleme sonucu ortaya çıkacağı açıktır.
Bu itibarla, Danıştay Onuncu ve Onüçüncü Daireleri Müşterek Kurulunca dava konusu Yönetmeliğin maddeleri incelenerek yürütmenin durdurulması istemi hakkında yeniden bir karar verilmesi gerekmektedir.
Açıklanan nedenlerle, yukarıda belirtilen hususlar göz önüne alınarak yürütmenin durdurulması istemi hakkında yeniden bir karar verilmek üzere, davalı idare itirazının KABULÜNE, 24.12.2009 gününde oyçokluğu ile karar verildi.
Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu
K A R Ş I O Y
X- Yürütmenin durdurulmasına karar verilebilmesi için, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun değişik 27. maddesinde öngörülen koşulların bakılan uyuşmazlıkta gerçekleştiği anlaşıldığından, yürütmenin durdurulmasına ilişkin Daire kararına yapılan itirazın reddi gerektiği oyuyla, karara karşıyız
Hiç yorum yok:
Yorum Gönder